El art. 46 del Convenio de Viena permite alegar la violación del Derecho interno como causa de nulidad si la violación es manifiesta y si afecta a una norma de importancia fundamental del Derecho interno. Hay que tener en cuenta la Constitución y el Decreto 801/1972, que regula la actividad de la Administración del Estado en materia de Tratados Internacionales. Este Decreto está inspirado en el Convenio de Viena.
- La representación del Estado en la celebración de Tratados Internacionales
Pueden representar a España en la negociación y adopción del texto de Tratados, de conformidad con el Decreto de 1972, coincidente con el art. 7 del Convenio de Viena, el Jefe del Estado, el Presidente del Gobierno, el Ministro de Asuntos Exteriores, los Jefes de Misiones diplomáticas y de las Misiones Permanentes ante los organismos internacionales añadiendo la categoría de Jefes de Misiones especiales.
Otras personas que lleven a cabo la negociación han de estar provistas de la plenipotencia que les acredite como representantes de España para la negociación u otros actos de celebración. Los plenos poderes es un documento que emana de la autoridad competente de un Estado (en España la extiende el Ministro de Asuntos Exteriores en nombre del Rey) y por el que se designa a una o varias personas para representar al Estado en la negociación, la adopción o para ejecutar cualquier otro acto con respecto a un tratado [art. 2.1d) del Convenio de Viena].
Las personas que llevan a cabo la negociación son designadas por el Ministro de Asuntos Exteriores, aunque otros Ministros pueden proponer a otras personas si estuvieran afectados por el contenido de la negociación.
La plenipotencia, extendida por el Ministro de Asuntos Exteriores en nombre del Rey, expresa los actos para los que extiende (en España para la negociación, adopción y autenticación ad referéndum). Los representantes de España en la negociación de un Tratado se atendrán al contenido y alcance de la autorización otorgada por el Consejo de Ministros, así como a las instrucciones que les dé el Ministro de Asuntos Exteriores, al que tendrán informado del desarrollo de la negociación. Esas instrucciones tienen un carácter confidencial y los representantes de España en una negociación deben obrar con discreción.
- La intervención del Gobierno y las Cortes en la celebración de Tratados, la calificación del Tratado
Comenzaremos diciendo, que la calificación del Tratado, es la operación para decidir en qué grupos de los previstos por la Constitución se integra el tratado, en los del artículo 93, del 94.1 o del 94.2 .Lo hace el Gobierno con el asesoramiento del Consejo de Estado, aunque las Cortes Generales pueden hacer su propia calificación después de recibido el tratado. La calificación es importante porque de ella depende el procedimiento de prestación del consentimiento que se siga y que se pida o no la autorización de las Cortes Generales por el procedimiento correcto. Si no se tramita y obtiene la autorización de las Cortes Generales por el procedimiento correcto puede llegar a declararse la inconstitucionalidad del Tratado.
+ La iniciativa exclusiva del Gobierno
El art. 97 de la Constitución establece el marco general de las competencias del Gobierno de la Nación, entre las que se encuentran la política exterior. Es el Gobierno, reunido en Consejo, el que autoriza la apertura de las negociaciones, posee la iniciativa exclusiva en materia de negociación y, en su conjunto, de celebración de Tratados y también una acentuada discrecionalidad en el desarrollo de sus fases, paliada tan sólo por el control parlamentario previsto en los arts. 93 y 94.1 de la Constitución.
Dentro del Gobierno la negociación es competencia del Ministro de Asuntos Exteriores, previa autorización del Consejo de Ministros.
La iniciativa popular para la presentación de proposiciones de Ley relativas a cuestiones internacionales está prohibida expresamente en la Constitución (art. 87.3). La prohibición se justifica por la naturaleza específica de las normas convencionales que exigen para su formación la negociación y el consentimiento mutuo. Ahora bien, no se lesiona tal especificidad cuando se permite manifestar la iniciativa popular a fin de promover la renuncia o la retirada de un Tratado, si fueran posibles, ya que se trataría de una declaración unilateral que expresa la voluntad de no seguir vinculado a un Tratado.
+ Tratados que exigen la autorización previa por las Cortes Generales
La intervención de las Cortes obedece a la necesidad de ejercer un control sobre el ejecutivo en su actividad exterior (art. 66 CE), si bien no todos los Tratados se someten a un mismo control: el control más riguroso se realiza mediante la autorización previa.
La naturaleza jurídica de la intervención de las Cortes consiste en una autorización y no en la manifestación del consentimiento en sí, que es un acto posterior y de relevancia internacional. Las Cortes Generales no ratifican los Tratados, ni se adhieren, ni los firman o aceptan, las Cortes autorizan la prestación del consentimiento del Estado, cualquiera que sea la forma de manifestación del mismo.
La intervención parlamentaria no es en razón de la forma de manifestarse el consentimiento ni de la denominación del Tratado, sino que tiene lugar mediante una autorización cuando el Tratado afecta a materias determinadas y por los efectos de sus obligaciones (arts. 63.3, 96).
La iniciativa de recabar de las Cortes la autorización para la prestación del consentimiento del Estado corresponde también al Gobierno. Esta iniciativa se vincula también a la dirección de la política exterior y está en consonancia con la iniciativa legislativa del Gobierno, si bien en materia internacional es iniciativa exclusiva (la iniciativa popular está expresamente prohibida en el art. 87.3 de la CE).
El Gobierno debe solicitar de las Cortes la concesión de dicha autorización mediante el envío al Congreso del correspondiente acuerdo del Consejo de Ministros, una copia autorizada del texto del Tratado y una Memoria que justifique la solicitud. Deberá indicar el Estado o Estados negociadores, cuáles son contratantes o parte en el mismo y, eventualmente, el organismo/s internacionales que fueran negociadores, contratantes o partes.
El Gobierno deberá enviar cualquier documento anejo al Tratado o complementario del mismo suscrito por los negociadores, así como cualquier acto internacional relativo a la aplicación provisional si así se hubiera convenido, reservas o declaraciones que se proponga formular España o que hayan formulado los demás Estados al firmar el Tratado o al obligarse por el mismo. El Gobierno tiene un plazo de 90 días desde que se adoptó el acuerdo del Consejo de Ministros (ampliable a 90 más); a su vez el Congreso deberá adoptar el acuerdo de autorización en un plazo de 60 días.
Las Cámaras pueden aprobar la autorización o denegarla, o en el caso de Tratados multilaterales proponer reservas o declaraciones o suprimir o modificar las que pretenda formular el Gobierno, etc. Cualquier actuación del Congreso que no sea la autorización se tramitará como una enmienda a la totalidad.
La Constitución prohíbe a las Cámaras delegar en Comisiones Legislativas las actuaciones decisorias directas sobre cuestiones internacionales (art. 75.3). Las tareas encomendadas a las Cámaras de autorización o aprobación de los Tratados internacionales han de acordarse en el Pleno, están prohibidas las delegaciones legislativas o el Decreto Ley para conseguir la autorización de las Cortes para la conclusión de los Tratados.
Aunque el Gobierno aprobó por RD-Ley la adhesión de España diversos acuerdos del Fondo Monetario Internacional, debido a su impugnación por el Grupo Socialista del Congreso ante el Tribunal Constitucional, el Gobierno subsanó el procedimiento posteriormente aunque de forma anómala. Dada la peculiaridad de los acuerdos, el Gobierno no recabó la autorización de las Cortes sino que los tramitó mediante una Ley ordinaria.
Si hubiera desacuerdo entre las dos Cámaras en torno a la concesión de la autorización, se intentará resolver mediante una Comisión Mixta constituida conforme al art. 74.2 de la Constitución, la cual presentará un texto que será sometido a votación de ambas Cámaras. Si no obtuviera la aprobación, decidirá el Congreso por mayoría absoluta.
Lo que se recaba de las Cortes es su autorización como una condición previa para prestar el consentimiento del Estado para obligarse mediante Tratado cuando éste posee un determinado contenido o ciertos efectos.
Los Tratados que deben ser sometidos a la previa autorización de las Cortes son:
Const a favor de Instituciones u Organizaciones internacionales (art. 93).
Los Tratados constitutivos de las Comunidades europeas exigen del Estado que es o quiere ser miembro de esas organizaciones internacionales la atribución del ejercicio de algunos derechos soberanos o competencias constitucionales que, a partir de la adhesión son ejercidas por las Instituciones comunitarias, según procedimientos y efectos jurídicos propios previstos en los Tratados comunitarios.
Para la trascendencia jurídica de estos Tratados se exige la autorización previa de las Cortes para la manifestación del consentimiento de España a fin de ser parte en Tratados constitutivos de tales Organizaciones internacionales mediante una votación por mayoría absoluta en el Congreso y mayoría simple en el Senado y articulada (de forma excepcional) mediante Ley Orgánica. La utilización de la Ley Orgánica es formal o procedimental ya que la naturaleza material del acto parlamentario es una autorización.
Los siguientes tipos de Tratados:
. Tratados de carácter político, dentro de esta categoría pueden subsumirse los Tratados de paz.
. Tratados de carácter militar.
. Tratados que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Titulo I de la Const.
. Tratados que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública. Parece que sería necesaria la autorización en caso de requerirse una ley de crédito extraordinario, aunque el Consejo de Estado parece exigir la autorización de las Cortes cuando el Tratado contiene cualquier clase de compromiso de crédito público tanto activo como pasivo.
. Tratados que supongan modificación o derogación de alguna ley o exija medidas legislativas para su ejecución. Información a las Cortes Generales sobre los restantes Tratados.
De los restantes Tratados las Cortes serán simplemente informadas de su conclusión (art. 94.2 CE). La exclusión de estos acuerdos internacionales de un control parlamentario efectivo se basa en un criterio ratione materia y no por la urgencia de su entrada en vigor o por la forma simplificada de su conclusión.
La intervención de las Cortes en estos Tratados se limita a información oficial de su celebración (incluido el texto) y de forma inmediata.
Nada impide que el Gobierno informe a las Cortes durante su negociación y antes de la presentación del consentimiento o que las Cortes ejerzan el control sobre la acción exterior del Gobierno (art. 66) requiriéndole explicaciones sobre las negociaciones de un Tratado u otros aspectos relacionados con el mismo.
El art. 94.2 confiere amplias competencias al Gobierno, puesto que la sola voluntad de éste basta para obligar internacionalmente al Estado en aquellos restantes Tratados que no encajan en los arts. 93; y 94.1 de la Constitución.
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